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【历史史鉴】明初的反腐败制度建设

来源: 中国纪检监察报 作者:张海英 2016-12-13 09:05:05
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  明太祖朱元璋像

  

  大明王朝建立之初,政治上所面临的一个重要问题便是如何保证明王朝统治的长治久安。明太祖朱元璋自己亲身经历了元末农民战争,亲眼目睹了元朝统治者的覆亡。总结自己在战争中的实际经验和元朝灭亡的历史教训,朱元璋认为元朝灭亡的原因之一便是委任权臣,上下蒙蔽,进而政弛姑息,吏治腐败。元朝前车之鉴,当引以为戒。因此,明初朱元璋最突出的治国指导思想便是加强君权,以猛治国,整饬吏治。他对以往历朝历代的官场痼疾——贪污腐败问题非常重视,注重加强制度建设,以严刑峻法重绳贪官污吏。

  完善律法

  明朝建立之初,朱元璋就令左丞相李善长﹑御史中丞刘基等为议律官,“定律以绳顽”。洪武七年(1373),明政府编成颁行《大明律》。《大明律》将明代法律中归纳的监守赃、常人赃、窃盗罪、枉法赃、不枉法赃、坐赃等六种贪赃罪,绘制成图标于律文之首,以示重惩贪腐行为,并有大量的惩治贪官污吏的具体法律条文。如规定“凡官吏受财,计赃科断”,吏受财“枉法赃一百二十贯绞”,官受财“枉法赃八十贯绞”。倘若官吏不枉法赃,则一律赃满一百二十贯,杖一百,流三千里。自此,明政府对各种犯罪案件的处理有了本朝自己的权威依据。

  由于朱元璋严禁嗣君“变乱成法”,因此,此次颁行《大明律》后,终明之世未再修订。但现实的需要,又不得不增加新的内容,以补律之所未备。故永乐以后,历代多有诏令或条例发布制定,称《问刑条例》,辅律而行。如弘治十三年(1500)制定《问刑条例》二百七十九条,嘉靖二十九年(1550)重修,增内三百七十六条;万历十三年(1585)又重修,增内三百八十二条。此后律、例并行,这些增加的条例中,亦有不少反贪条款。

  洪武十八年至二十年,明政府在三年之内又连续颁布《大诰》四编,共236条,成为整顿吏治的最新敕令。《大诰》明确申明:“将害民事理,昭示天下诸司,敢有不务公而务私,在外贪赃,酷虐吾民者,穷其原而搜罪之。”《大诰》中涉及官员治罪条例有128项,记载了超过150条的相关案例。《大诰》还详细规定了处罚贪官的各种酷刑,如“族诛”、“墨面文身挑去筋骨”、“剁指”等,有许多是《大明律》中所未载的。其对贪污罪的处理规定,要比《大明律》严酷得多,最具代表性的就是“剥皮实草”这一酷刑,听来让人不寒而栗。

  此外,《大诰》还规定了一系列防范官吏贪污的措施。如严明官吏职守,防范其伺机贪污;对官吏犯贪赃罪者,要层层追查,负责审理的法司部门如果不按旨追究罪犯的责任,将一并治罪;对收受贿赂判处受害人冤屈的,一经查处,治其死罪;对胆敢私自放掉囚犯的,官吏将被处以极刑,没收其家产,将家眷流放外地。这些措施对防止官吏贪腐起到了一定的警戒和威慑作用。

  一般认为,《大诰》并不是法律条文和量刑标准,而是一种法外之法。其最明显缺陷即是定罪量刑无区别、无原则,它将“刑杀”作为统治者立威的重要方式,在量刑时,更加侧重的是皇帝的个人臆断,不分轻重、首从,罪者同罚,且多用重刑,广泛株连。《大诰》的颁行实际上把“法外用刑”、“法外滥刑”合法化,这对后来明代的贪腐惩治也带来了诸多的负面影响,造成不少冤假错案。

  英宗正统四年(1439),明政府正式颁布了《宪纲条例》,对监督官的地位、职权、选用、监督对象及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定,成为明代有深远影响的监察法规,并为弘治时《大明会典》的颁行打下了基础。“重典吏下”、“明刑弼教”的法律制度成为明代监察制度的重要组成部分。

  法律是统治者意志的表现,明代完善律法层面对贪腐行为的惩治措施,形成不可随意更改的纲纪国法,表明了其惩治贪腐的决心。

  健全官员考核制度

  对官员的监督考察是澄清吏治、维持政府机制有效运行、促进社会健康发展的有效手段。对此,明政府在规范官员考核制度方面也有不少建树。洪武年间,明政府多次颁行完善对官吏的考课制度,主要分考满和考察两种。考满是对每个官吏分别进行专门考核,将考核结果定为称职、平常、不称职三个等级,以此作为官吏升降的依据。三年一考,九年通考,定其黜陟。考察是对全体官吏一起进行的统一考核,“其目有八:曰贪,曰酷,曰浮躁,曰不及,曰老,曰病,曰罢,曰不谨”,其处分有充军、为民、降调、致仕等。考察又分为京察和大计两种。京察是对京官的考核,大计是对地方官吏的考察。

  洪武二十六年,明政府颁行经朱元璋敕定的《诸司职掌》,内中详细规定了各司官员的岗位职守,凡官员任期一满,就按照《职掌》进行核考。考核定为“称职”、“平常”、“不称职”、“贪污”、“才能低微”五种。规定“称职者升,平常者复职,不称职降,贪污者付法司罪之,才能低微者为民”。并明令指出“敢有坐视不理,有违责任者,罪以重刑”。

  明代官吏考课制度在永乐至弘治年间进一步发展,考课方法日臻成熟。弘治十七年,明孝宗下令,“两京(即南京和北京)吏部各会同都察院并各衙门堂上官从公考察,今后每六年一次,著为令。”至此,京察制度明确下来,南京京察由南京吏部和南京都察院主持,北京京察由吏部、都察院负责,二者互不统属,并肩而行。

  京察主要是对两京官员的定期考核。四品以上京职官员具疏自陈,由皇帝亲定任免;五品以下京官,由吏部会同都察院考察,吏部尚书、都察院都御史会同吏部考功司郎中主持考察之事。从制度规定层面看,京察在制度设计上具有全面性、严密性和合理性,它的实行是明代官吏考课制度成熟的重要标志之一。但其缺憾也不容忽视,主要体现在考察周期过长、考察结果不公、诬告屡禁不止、堂官包庇下属等方面。嘉靖、隆庆以后,门户朋党之争日渐激烈,许多监察官员也都卷入了朝政争斗,充当党同伐异的工具,考察作弊屡禁不止,严重削弱了京察制度的预期效果,也直接影响到明代反贪腐的政治效应。

  明代官吏考课制度成熟的另一个重要标志是御史巡视考课,它主要是朝廷派遣在京大臣或监察御史出巡,考课地方官。至明代万历年间张居正“考成法”的实施,又将官吏考课制度向前推进了一步。“考成法”按照综核名实,信赏必罚原则,强调公诠选,专责成,行久任,严考察,有效地抑制了官吏的怠政贪腐行为。万历前十年张居正改革(亦称“万历新政”)时期,亦被视为自洪武以降,明朝吏治最清明、行政效率最高的时期。只可惜随着万历新政的“人亡政息”,“考成法”也随之废弃。

  晚明时期,考课及监督机构日益瘫痪,考课严重失实且流于形式,京察制也逐渐成为党派斗争打压异己的工具。“名为核察官吏,实为党争托辞”。一时间,大臣之间左右弹劾,朝廷上下,相互掣肘。贪污纳贿之风也在科道官员中不断滋长,监察官吏“以除奸扶正为名,卖官纳贿为实”。到了后来,随着党同伐异风气的日盛,官场贪腐更是呈积重难返之势。

  建立监控体制

  明代的监控体制,有比较健全的组织机构,主要由中央和地方专司监控职能的部门构成,包括都察院、十三道、六科和按察司等。

  明初,朱元璋仿效元制设立了御史台。洪武十五年(1382),改御史台为都察院,长官为左右都御史,专职弹劾百官。其下设监察御史,官品虽不高,权力却很大。这是朱元璋以小制大,对付百官臣僚的重要手段。

  都察院是明代全国最高监察机关,总揽全国监察事务,六科是中央的谏议机关,十三道是全国性的横跨中央和地方政府机关的区域性监察组织,按察司则是地方监察部门。它们在组织关系上互不统属,各自独立地直接向皇帝负责。这些监察与谏议机构的组织网络覆盖了全国,形成了严密的监控体系。

  在职责分工方面,都察院、十三道和按察司以监察为主,兼责谏议;六科以谏议为主,兼负监察。它们将监察与谏议的职责相互包容和交叉而又相互制约,相辅相成,避免了职责分工过细而导致相互推诿的弊端。

  具体地说,都察院,其职责是“专纠百官,辩明冤枉,提督各道,为天下耳目风纪之司。凡大臣奸邪,小人构党,作威作福乱政者劾;凡百官猥葺、贪冒、坏官纪者劾;凡学术不正,上书陈言,变乱成宪希进用者饬。遇朝觐考察,同吏部司贤否黜陟。大狱重囚,无鞠于外朝,皆刑部考察大理谳平之。其奉敕内地,附循外地,各专行敕行其事。”

  六科给事中的职责是“常侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”。六部是全国最高的行政管理部门,六科给事中的威权与御史相近,对吏、户、礼、兵、刑、工六部的业务进行对口监察。都察院与六科给事中互不隶属,职责明确,可以互相弹劾。

  各道按察司的职责也是“弹劾百僚,所以伸正气也”。六科给事中与十三道监察御使合称“科道之官”。此外,明政府还根据不同的需要,随时派人去各地视察。有所谓行人,他们“受命而出,或捧制书,或寻常差使,或催督六部、都察院公事”,了解各方面的情况。

  由上可以看出,在这一监察体制中,监察御史职级虽然不高,但权力很大。有弹劾权,可以公开劾举,也可以密封上奏;有官员考核权,有充任言官的职责,有会同刑部、大理寺共同会审重囚大案的职责;有刷卷、巡视京营、监考、巡视仓场、内库、皇城、学校、漕运、屯田等各部门的职责,监察范围非常广泛。

  正因如此,明朝对上述监察官员人选的要求也很严格。御史当用“清谨介企之士,清则无私,谨则无忽,介企则敢言”。且按规定,一般是“在各衙门办事进士及历俸二年以上行人、博士并推官、知县三年考满到部者”才有资格入选。至于给事中的考核也很严格,七品小官,其升降都要由皇帝来定夺。这一方面是为了维护皇权以防止权臣跋扈,另一方面则为了加强中央与地方的联系,以便于对内外百官行使皇帝的权力。

  洪武二十四年,朱元璋敕“懿文太子巡抚陕西”,始创巡抚之制。宣宗时期派遣巡抚“巡行天下,安抚军民”,已成定制。这些巡视地方的监察官员若兼领其他专项事务,则称总督、提督等,这是明代督抚制的由来。到明中期前后,因某种需要,这些特殊的官名已发展为固定官职,如宪宗五年(1469)始设两广总督。此后,总督巡抚监察专项事务的制度得以完善。主要由按察司督抚及监察御史出巡地方(巡按御史),形成纵横交错、组织严密的地方监察体系。

  这样,从都察院、六科给事中、各道与地方按察司,到地方督抚制度,形成了层级清晰的监控体制。在这一监控体制下,监察御史和言官位卑权重,禄薄赏厚,强化了中央对百官的监察权力,对于整肃吏治具重要作用。有明一代,从洪武,至永乐、仁宣时期,明政府通过颁布法律、建立监察制度、选拔和考核官吏等措施,构建出了一套严格完善的反贪机制,为明朝肃贪倡廉的开展发挥了重要作用。

关键词:官吏,都察院,明代

责任编辑:李丹